地官系統共有七十八職官，加上《敘官》中提及而職文中未列的鄉老一職，合計七十九職。地官之長叫做大司徒。據《敘官》說，地官是“教官”，即掌教育之官，但細按其職文，掌教育固其職責之一，然並非主要職責。地官的主要職責，是掌土地和人民。《大司徒》開頭就說：“大司徒之職，掌邦之土地之圖，與其人民之數。”此其大綱，以下即據此以記其具體職掌。小司徒是大司徒的副手，協助大司徒工作，其主要職責，亦不外掌土地和人民兩大類。大、小司徒之下的七十七屬官，職掌則甚繁雜，大體上可以分為以下幾類。 

第一類是掌基層各級政教的官，其中有掌都郊六鄉各級政教的鄉師、鄉老、鄉大夫、州長、黨正、族師、閭胥、比長等八職；有掌郊外野地六遂各級政教的遂人、遂師、遂大夫、縣正、鄙師、酇長、里宰、鄰長等八職。 

第二類是掌徵賦稅、力役的官，有載師、閭師、縣師、遺人、均人、旅師、稍人、委人、土均、角人、羽人、掌葛、掌染草、掌炭、掌荼、掌蜃等，凡十六職。

第三類是掌管山林、川澤、場圃、礦藏等的官，有山虞、林衡、川衡、澤虞、跡人、礦人、囿人、場人等，凡八職。 

第四類是指導農業生產的官，有草人、稻人、司稼等三職。

第五類是掌管糧食及倉儲的官，有廩人、倉人、司祿（職文缺）、舂人、饎人、槁人等，凡七職。

第六類是掌管市場管理及門關的官，有司市、質人、廛人、胥師、賈師、司暴、司稽、胥、肆長、泉府、司門、司關、掌節等，凡十三職。 

第七類是掌管教育的官(其中包括教王、教貴族子弟、教萬民等)，有師氏、保氏、土訓、誦訓、司諫、司救等，凡六職。 

第八類是服務於祭祀的官，有封人、鼓人、舞師、牧人、牛人、充人等，凡六職。還有掌為民調解仇怨的調人，掌民婚姻的媒氏，皆可自成一類。以上諸職，特別是前四類以及調人和媒氏，其主要職責仍可以概括為掌土地和人民兩大類。可見在六官中，地官所掌，關乎國計民生，乃立國之根本，最為重要。 

鄭伯謙《太平經國書》卷一《教化》日：“司徒一官名曰教典，自今職職而考之，六十官之內，大抵皆分畫鄉遂，整理田疇，徵斂財賦，掌山澤與夫市井門關之事，師田、行役、祭祀、喪紀、冠昏、鄉社之法而已。有如鄉大夫、州長、族、黨之職，則不過屬民讀邦法，師氏、保氏、諫、救、調、媒之職，則不過掌國中得失之事，其曰十二教，曰三物之教，曰五禮、六樂之教，教之條目甚設，而教之官屬不詳見焉。”還有些職掌，可能當屬他官而混入此官，如《大司徒》記其所掌“鄉八刑”及聽斷民之“不服教而有獄訟者”，即當屬秋官之職；而上述第七類掌祭祀諸職，則似當歸之春官。還有職掌與他官相衝突者，如《大司徒》日“頒職事十有二於邦國都鄙”，而所頒之前九職與天官大宰所掌“任萬民”之“九職”無異，而又增學藝、世事、服事三職，則“任萬民”之職，究竟當由何官頒之，又究竟是九職還是十二職？讀者不能不生疑竇。諸如此類的問題還不少，蓋皆由作者思之未密，或因《周禮》尚屬未成之書所致也。 

地官司徒是教官，雖然其中關於“教”的文字不多，但從這些不多的文字中，我們仍然可以看到《周禮》作者設想的遍佈全國的教育網。 

《地官•大司徒》：“施十有二教焉：一曰以祀禮教敬，則民不苟。 二曰以陽禮教讓，則民不爭。三曰以陰禮教親，則民不怨。四曰以樂禮教和，則民不乖。五曰以儀辨等，則民不越。六曰以俗教安，則民不愉。七曰以刑教中，則民不虣。八曰以誓教恤，則民不怠。九曰以度教節，則民知足。十曰以世事教能，則民不失職。十有一曰以賢制爵，則民慎德。十有二曰以庸制祿，則民興功。……以鄉三物教萬民而賓興之，一曰六德，知、仁、聖、義、忠、和；二曰六行，孝、 友、睦、姻、任、恤；三曰六藝，禮、樂、射、御、書、數。” 

《地官•州長》：“春秋，以禮會民而射於州序。” 

《地官•黨正》：“國索鬼神而祭祀，則以禮屬民，而飲酒於序以正齒位。” 

《周禮》強調的是等級分明的社會秩序，這就是“禮”，為了推行“禮”就有相對應的“法”來限制懲罰“非禮”。但《周禮》作者又是反對不教而誅的，除了諸官府經常性地公佈“法”，聚民觀“法”之外，還設計了一套教化民眾的方法，這就是學校的設立。學校歸治民之官主持。大司徒總攬教育總綱，州長、黨正都是六鄉大夫的下屬， 分治一州一黨。六遂官員沒有提到聚民而教的事，是否只有鄉內有學校，而遂內沒有呢？應該不是的。《周禮》每每詳此略彼，鄉遂體制 相近，既然鄉內設學校，遂內應該也有學校。非但如此，這些學校應遍設於王畿內外。 

這樣一個遍佈於全國的教育網，施教的對象是連成年人都包括在內的。儒家思想希望老百姓能自發自覺地不作惡，但“六德”“六行” 不會在平民百姓的頭腦中自發產生，而要靠不斷的灌輸，所以就有廣設學校的必要。雖然歷史上很難找到這樣的學校同時大量存在的實 例，就其思想的灌輸來說，儒家是成功了。兩千多年來，它一直作為正統思想被推行。 

地官主要職責是掌管土地和人民。大司徒是地官的總管，他的職掌 實際上包括了地官的主要功能，概括起來就是：（1）查清九州地域面積，建造王畿，劃分各級封地；（2）根據不同地勢、不同土質分派各地民眾進行生產；（3）根據各地的土地、物產確定應徵的賦稅和貢物。 

查清九州地域面積和劃分各級封地是夏官職方氏的事，建造王畿 和“任土”是地官載師做的事。 

《夏官•職方氏》說：“掌天下之圖，以掌天下之地，辨其邦國、 都鄙、四夷、八蠻、七閩、九貉、五戎、六狄之人民，與其財用、九穀、六畜之數要，周知其利害。乃辨九州之國，使同貫利：東南曰揚州……正南曰荊州……河南曰豫州……正東曰青州……河東曰兗州……正西曰雍州……東北曰幽州……河內曰冀州……正北曰並州。”關於九州的說法，古籍中有四種：分別是《周禮•夏官•職方氏》， 《呂氏春秋•有始覽•有始》，《尚書•禹貢》，《爾雅•釋地》，四種說法的名稱和各州所在地域稍有不同，但四種說法都沒有說九州的面積 有多大。《周禮•夏官•職方氏》在敘述完九州之後說：“乃辨九服之邦國，方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服，又其外方五百里曰采服，又其外方五百里曰衛服，又其外方五百里曰蠻服，又其外方五百里曰夷服，又其外方五百里曰鎮服，又其外方五百里曰藩服。凡邦國千里，封公以方五百里，則四公；方四百里，則六侯；方三百里，則七伯（鄭玄說 “七”為“十一”之誤）；方二百里，則二十五子；方百里，則百男。 以周知天下。”《周禮》的語言，經常是“以一概全”。這裏說“其外方 五百里”，是以中間方千里的王畿向四面各擴五百里，實際上“侯服”的外邊界是方兩千里了。以此類推，最外層的“藩服”外邊界是方一萬里，合算起來就是2500萬平方公里。《尚書•禹貢》只說有五服（甸服、侯服、綏服、要服、荒服），每服也是四面向外擴展五百里，如果王畿也是方千里的話，“荒服”的外邊界為方6000里，合為900萬平方公里。而秦朝的疆域只有350萬平方公里，《周禮》和《禹貢》 都誇大了。 

《地官•載師》：“掌任土之法以物地事、授地職，而待其政令。以廛里任國中之地，以場圃任園地，以宅田、士田、賈田任近郊之地，以官田、牛田、賞田、牧田任遠郊之地，以公邑之田任甸地，以家邑之田任稍地，以小都之田任縣地，以大都之田任畺地。”鄭玄注引《司馬法》云：“王國，百里為郊，二百里為州，三百里為野，四百里為縣，五百里為都。”這裏出現了國中之地、園地、近郊之地、遠郊之地、甸地、稍地、疆地。國中之地在王城之內。園地，孫詒讓《周禮正義》說是城與廓之間。近郊、遠郊、甸、稍、疆分別與《司馬法》的郊、州、野、縣、都對應。 

按《周禮》作者的設想，王畿方千里，王城處於中心的“地中”, 而最大的諸侯國公國不過方五百里，而且地處偏遠。無論從實力看, 還是從所處形勢看，大大小小的諸侯國都難以與王相抗衡。歷史上的夏、商、週三代的統治中心都處於中華民族先民開發最早的地區，又恰好是現今中華民族生活的中心地帶。從這點看，《周禮》作者所設想的藍圖有一定的歷史依據，但他又按照中華民族的一種傳統的思維方式作了理論的概括：以“地中”建王城，王城之外是層層疊疊的各級地域。說它是一種理想藍圖，是因為歷史上找不到這樣一個“地中”，也從來沒有過這樣一個個正方形疊加而成的行政區劃。 

《周禮》設想出這樣方整的行政區域，絕不是為了好看，其實際用意是為了實施對整個國家的控制。如《周禮》所述，王城之外是王自己的公邑和宗室、臣下的埰地，較大的埰地分佈在外圍形成屏障, 核心是組織嚴謹的六鄉和六遂。王畿外的九服，不是王直接控制,而 分封給諸侯。這些諸侯分別享有土地、人民，但承認王為天下共主, 要將自己的出產貢獻給王，遵照王的意旨服從王。為了加強控制力度，王還設立了州牧，接受王命駕馭一方諸侯。雖則這種分封制早已被郡縣制所替代，但人們不能不承認分封制有其合理性。 

所謂埰地，是分封給宗室、百官等的土地，表明其主人只是采食 這方土地上的租稅，不擁有對土地的所有權。受封者犯罪或無人承襲時，埰地由天子收回，成為公邑。之所以如此，無非是王畿為王直轄之區，不能再有分封的邦國，不能再有其他的土地所有者，只能以釆地的形式出現。埰地分佈於稍、縣、都三個等次不同的區域內，距王城越遠，面積越大。受封者各以其地位的尊卑而獲大小不等的埰地，尊者地大。大夫地位低，埰地只有方二十五里，只能算是稍稍給予，所以大夫釆地集中的地域就稱為“稍”。分封給卿的方五十里，分封給公和宗室的方一百里，反正是越大距王城越遠。王畿最邊遠的地方成為宗室佔有的大都的所在地，故而這裏即以“都”命名。 

《周禮》沒有提到王畿外九服各邦國的情況。依《周禮》慣例，不難舉一反三，瞭解各諸侯同王一樣,也有其直轄的區域，分封給各 自宗室、卿大夫的埰地。甚至卿大夫也會在自己的埰地內設置“側室”“貳宗”。如此，自王以下，宗室、諸侯、各級卿大夫，分別可以支配、佔有大小不等的土地。中國歷來就有“溥天之下，莫非王土”的說法，王是最高的土地所有者。而按《周禮》所述，王又是實際控制土地最多的人。他擁有六鄉、六遂，以及大量公田。這裏所提供的賦稅都歸他所有。此外，三等埰地上的租稅，釆邑主不能獨自享有,要上交四分之一給王。各侯國也要按規定繳納貢物。也就是說，王除了是最大的土地主，可以支配他直接擁有的土地所提供的賦稅外，還有他的臣下所提供的錢物可歸他支配。這樣的經濟基礎，構成了王享有至高無上的政治權力的基石。 

再說一說《周禮》中規定的稅率。《地官•載師》：“凡任地，國宅無徵，園廛二十而一，近郊十一，遠郊二十而三，甸、稍、縣都皆無過十二，唯其漆林之徵二十而五。凡宅不毛者，有里布；凡田不耕者，出屋粟；凡民無職事者，出夫家之徵。以時徵其賦。”後世儒家經常稱讚《周禮》稅率之低。如果真是像這部經典中所說的那樣，園廛等等僅僅二十而一，那倒是值得稱羨的。然而細細考察，實際上《周禮》的稅率與其說是低，還不如說高得相當可以了。《天官•大宰》曰：“以九賦斂財賄：一曰邦中之賦，二曰四郊之賦，三曰邦甸 之賦，四曰家削之賦，五曰邦縣之賦，六曰邦都之賦，七曰關市之賦，八曰山澤之賦，九曰幣餘之賦。”其中的前六項屬於農業稅，第七項“關市之賦”和第八項“山澤之賦”大體屬於工商業稅。《地官•廛人》：“廛人：掌斂市絘布、總布、質布、罰布、廛布而入於泉府。”江永對此有詳細的解說：“絘布者，市之屋稅；總布者，貨賄之正稅；廛布者，市之地稅也。古者建國，前立朝，後立市，國中大小之肆,皆是公家之財所成，故有屋稅。廛者，市中空地，未有肆，停貨物於此，則有地稅。”這就說明廛人所徵就是市場的坐商稅、牙稅、罰金 及佔用官舍的租金等稅費。“國宅無徵”也不是事實，《天官•大府》：“關市之賦，以待王之膳服；邦中之賦，以待賓客。” 

稅租只是勞動者負擔的一部分，他們另外還要負擔徭役，包括兵役。近郊以內為六鄉所在地，這裏的居民組成正六軍，為王的主要武裝；承擔的徭役勢必較其他地方為重，承擔的賦稅自應相對減少。甸、稍、縣、都的稅率為十分之二，也不是以此為勞動者負擔的最高限額。甸內有六遂，組成副六軍，徭役負擔也不輕。所以實際上勞動者的負擔為十分之三，甚至十分之四，也不是不可能的事。 

從整個《地官》各官府所掌職責看，其中包含了很多生態倫理觀念。 

大司徒所掌，與生態有關的職責有：（1）“周知九州之地域廣輪之數，辨其山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰之名物”，即查清九州地域的面積以及山林、川澤、丘陵、水邊坡地、低濕地的物產。（2） “辨其邦國、都鄙之數，制其畿疆而溝封之，設其社稷之壝而樹之田主”，即調查諸侯封國和王公貴族埰地數，在各處邊界挖溝並植樹，建立祭祀社稷的土壇，為田神植上樹。（3）“以土會之法辨五地之物生”，即根據各種土地的物產計算貢稅的法規來調查山林、川澤、 丘陵、墳衍、原隰五種不同土地所產的動物和植物。（4）“辨十有二土之名物，以相民宅而知其利害，以阜人民，以蕃鳥獸，以毓草木， 以任土事。辨十有二壤之物而知其種，以教稼穡樹蓺。”即根據不同 地勢、不同土質的土地適宜於不同民眾、鳥獸、草木的法則，調查12個地區（即吳越、齊、衛、魯、趙、晉、秦、周、楚、鄭、宋、燕）土地的各種物產名號，以繁殖鳥獸，種植果樹和蔬菜，發展農林生產。（5）“以土均之法辨五物九等，制天下之地徵，……以令地貢”,即按照不同土地調節貢稅的法規，分辨五種土地的物產和九種土質，來確定應徵的賦稅和貢物。（6）“乃建王國焉，制其畿方千里而封樹之。”“凡造都鄙,制其地域而封溝之”,即制定王國方千里的王畿，在邊界挖溝種樹；在王公貴族埰地劃定地域，在邊界挖溝種樹。（7）“以荒政十有二聚萬民：……五曰舍禁”，即執行12項救荒政策來使人民不離散，第五項是開放關市和山澤禁令，使人民可以進入山林、川澤采捕度荒。（8）“頒職事十有二於邦國都鄙，使以登萬民：……二曰樹蓺，三曰作材，四曰阜藩，……八曰斂材，……”即輔導邦國及埰地人民從事12種職業，包括種植果木蔬菜、采捕山澤木材等產物，養殖鳥獸，採集野生果實。大司徒屬下有一批掌管山林川澤及其產物的官員，主管農、林、牧、漁等生產及教育、稅收。小司徒之下有七類屬官，如第六類掌管山林川澤的官員有山虞、澤虞、 林衡、川衡等，計有15職，足見生態保護制度中的職官配置系統已具規模，人員的數量設置也比較合理。 

在生態倫理的具體層次，提出了效法自然、因事制宜的原則，要求凡事有時有度、有數有量，不宜逾越，其內涵包括如下方面： 

一是保護土地資源。《周禮》主張實行土地國有的井田制。國家派專職官員管理土地資源，如山虞“掌山林之政令”，即掌管山林的政策法令，管理山林；林衡“掌巡林麓之禁令”，即負責巡視林麓，執行禁令；川衡“掌巡川澤之禁令”；澤虞“掌國澤之政令”；囿人負責管理苑囿牧場，飼養鳥獸；場人掌管場圃，種植各種果樹和瓜類。為了從強化國家行政體制的角度來管理土地資源，建立了周全的管理機構和規劃制度。其“經土地”之法是，“井牧其田野：九夫為井，四井為邑，四邑為丘，四丘為甸，四甸為縣，四縣為都，以任地事而令貢賦”。井、邑、丘、甸、縣、都均為正方形，有規整的道路和河流。為了達到充分使用土地資源的目的，還建立了版圖文書制度。版圖文書有疆域區域圖、國中規劃圖、地質勘察圖。版圖文書的運用，無疑有利於瞭解和掌握國家土地狀況，合理利用資源。 

二是合理利用土地。《周禮》中的做法有三，其一土宜之法，大司徒“以土宜之法辨十有二土之名物，以相民宅而知其利害，以阜人民，以蕃鳥獸，以毓草木，以任土事。辨十有二壤之物而知其種，以教稼穡樹蓺”，這是根據土地條件種植適宜的作物。其二是土化之法， 根據土質、土色等將土壤分為九類，按照土壤肥瘠、土質狀況，分別糞種。這“糞種”是否就是現代的施肥，沒有直接證據，但可以肯定 的是用人力對土質進行改造，因為在春秋戰國時期，已經有了施肥技術。其三是“萊”（休耕），《地官•遂人》說：“辨其野之土，上地、 中地、下地，以頒田里：上地，夫一廛，田百畝，萊五十畝，餘夫亦如之；中地，夫一廛，田百畝，萊百畝，餘夫亦如之；下地，夫一廛，田百畝，萊二百畝，餘夫亦如之。”《地官•大司徒》也說：“凡造都鄙，制其地域而封溝之，以其室數制之。不易之地，家百畝；一易之地，家二百畝；再易之地，家三百畝。”“萊”就是休耕，“一易之地”是兩年種一年，“再易之地”是三年種一年。這種休耕法，在春秋時期已經實行。近現代隨著人口的增加，為了足夠的糧食，人們開始對土地進行掠奪性種植，一年數熟，年復一年地施用化肥，造成土地板結、地力下降，種植成本上升而收穫減少。人們終於發現早在春秋戰國時期施行的土地休耕輪作制竟然能讓日趨衰減的地力神奇般地恢復活力。 

三是保護森林。其一，委任專職人員負責林木保護，禁止亂砍濫伐。如“山虞”專職掌管山林的政令，“斬季材，以時入之。令萬民時斬材，有期日。凡邦工入山林而掄材，不禁。春秋之斬木，不入禁。凡竊木者，有刑罰”。其實質就是要加強森林資源管理，這說明國家 對山地和森林所制定的管理政令，具有森林管理法的功能，其中提出了物類獨立生存與共容的生態倫理觀念，蘊含著自然的運行規律和物類的生存規律相互影響的素樸認識。其二，以法令的形式提倡植樹造林。《地官•大司徒》“周知九州之地域廣輪之數”，就是根據不同地勢規定適宜生長的植物。為了保全百姓植樹，還規定凡宅院內不種桑麻的，宅地要繳稅；“凡庶民不畜者，祭無牲；不耕者，祭無盛；不樹者，無槨；不蠶者，不帛；不績者，不衰。”不種樹者死後不能用槨, 不紡織者有喪事不能穿喪服，這無疑是一種相當嚴厲的處罰。 

其他還有保護川澤水產，保護野生動物，等等。 

《周禮》所體現的生態倫理思想是一個完整的系統，至少表明，在《周禮》成書的時代，華夏民族對自己所生存的自然環境已有相當深刻的理論認識和管理籌畫了。