地官系统共有七十八职官，加上《叙官》中提及而职文中未列的乡老一职，合计七十九职。地官之长叫做大司徒。据《叙官》说，地官是“教官”，即掌教育之官，但细按其职文，掌教育固其职责之一，然并非主要职责。地官的主要职责，是掌土地和人民。《大司徒》开头就说：“大司徒之职，掌邦之土地之图，与其人民之数。”此其大纲，以下即据此以记其具体职掌。小司徒是大司徒的副手，协助大司徒工作，其主要职责，亦不外掌土地和人民两大类。大、小司徒之下的七十七属官，职掌则甚繁杂，大体上可以分为以下几类。 

第一类是掌基层各级政教的官，其中有掌都郊六乡各级政教的乡师、乡老、乡大夫、州长、党正、族师、闾胥、比长等八职；有掌郊外野地六遂各级政教的遂人、遂师、遂大夫、县正、鄙师、酇长、里宰、邻长等八职。 

第二类是掌征赋税堂、力役的官，有载师、闾师、县师、遗人、均人、旅师、稍人、委人、土均、角人、羽人、掌葛、掌染草、掌炭、掌荼、掌蜃等，凡十六职。 

第三类是掌管山林、川泽、场圃、矿藏等的官，有山虞、林衡、川衡、泽虞、迹人、矿人、囿人、场人等，凡八职。 

第四类是指导农业生产的官，有草人、稻人、司稼等三职。

第五类是掌管粮食及仓储的官，有廪人、仓人、司禄（职文缺）、舂人、饎人、槁人等，凡七职。 

第六类是掌管市场管理及门关的官，有司市、质人、廛人、胥师、贾师、司暴、司稽、胥、肆长、泉府、司门、司关、掌节等，凡十三职。 

第七类是掌管教育的官(其中包括教王、教贵族子弟、教万民等)，有师氏、保氏、土训、诵训、司谏、司救等，凡六职。 

第八类是服务于祭祀的官，有封人、鼓人、舞师、牧人、牛人、充人等，凡六职。还有掌为民调解仇怨的调人，掌民婚姻的媒氏，皆可自成一类。以上诸职，特别是前四类以及调人和媒氏，其主要职责仍可以概括为掌土地和人民两大类。可见在六官中，地官所掌，关乎国计民生，乃立国之根本，最为重要。 

郑伯谦《太平经国书》卷一《教化》日：“司徒一官名曰教典，自今职职而考之，六十官之内，大抵皆分画乡遂，整理田畴，征敛财赋，掌山泽与夫市井门关之事，师田、行役、祭祀、丧纪、冠昏、乡社之法而已。有如乡大夫、州长、族、党之职，则不过属民读邦法，师氏、保氏、谏、救、调、媒之职，则不过掌国中得失之事，其曰十二教，曰三物之教，曰五礼、六乐之教，教之条目甚设，而教之官属不详见焉。”还有些职掌，可能当属他官而混入此官，如《大司徒》记其所掌“乡八刑”及听断民之“不服教而有狱讼者”，即当属秋官之职；而上述第七类掌祭祀诸职，则似当归之春官。还有职掌与他官相冲突者，如《大司徒》日“颁职事十有二于邦国都鄙”，而所颁之前九职与天官大宰所掌“任万民”之“九职”无异，而又增学艺、世事、服事三职，则“任万民”之职，究竟当由何官颁之，又究竟是九职还是十二职？读者不能不生疑窦。诸如此类的问题还不少，盖皆由作者思之未密，或因《周礼》尚属未成之书所致也。 

地官司徒是教官，虽然其中关于“教”的文字不多，但从这些不多的文字中，我们仍然可以看到《周礼》作者设想的遍布全国的教育网。 

《地官•大司徒》：“施十有二教焉：一曰以祀礼教敬，则民不苟。 二曰以阳礼教让，则民不争。三曰以阴礼教亲，则民不怨。四曰以乐礼教和，则民不乖。五曰以仪辨等，则民不越。六曰以俗教安，则民不愉。七曰以刑教中，则民不虣。八曰以誓教恤，则民不怠。九曰以度教节，则民知足。十曰以世事教能，则民不失职。十有一曰以贤制爵，则民慎德。十有二曰以庸制禄，则民兴功。……以乡三物教万民而宾兴之，一曰六德，知、仁、圣、义、忠、和；二曰六行，孝、 友、睦、姻、任、恤；三曰六艺，礼、乐、射、御、书、数。” 

《地官•州长》：“春秋，以礼会民而射于州序。” 

《地官•党正》：“国索鬼神而祭祀，则以礼属民，而饮酒于序以正齿位。” 

《周礼》强调的是等级分明的社会秩序，这就是“礼”，为了推行“礼”就有相对应的“法”来限制惩罚“非礼”。但《周礼》作者又是反对不教而诛的，除了诸官府经常性地公布“法”，聚民观“法”之外，还设计了一套教化民众的方法，这就是学校的设立。学校归治民之官主持。大司徒总揽教育总纲，州长、党正都是六乡大夫的下属， 分治一州一党。六遂官员没有提到聚民而教的事，是否只有乡内有学校，而遂内没有呢？应该不是的。《周礼》每每详此略彼，乡遂体制 相近，既然乡内设学校，遂内应该也有学校。非但如此，这些学校应遍设于王畿内外。 

这样一个遍布于全国的教育网，施教的对象是连成年人都包括在内的。儒家思想希望老百姓能自发自觉地不作恶，但“六德”“六行” 不会在平民百姓的头脑中自发产生，而要靠不断的灌输，所以就有广设学校的必要。虽然历史上很难找到这样的学校同时大量存在的实 例，就其思想的灌输来说，儒家是成功了。两千多年来，它一直作为正统思想被推行。 

地官主要职责是掌管土地和人民。大司徒是地官的总管，他的职掌 实际上包括了地官的主要功能，概括起来就是：（1）查清九州地域面积，建造王畿，划分各级封地；（2）根据不同地势、不同土质分派各地民众进行生产；（3）根据各地的土地、物产确定应征的赋税和贡物。 

查清九州地域面积和划分各级封地是夏官职方氏的事，建造王畿 和“任土”是地官载师做的事。 

《夏官•职方氏》说：“掌天下之图，以掌天下之地，辨其邦国、 都鄙、四夷、八蛮、七闽、九貉、五戎、六狄之人民，与其财用、九谷、六畜之数要，周知其利害。乃辨九州之国，使同贯利：东南曰扬州……正南曰荆州……河南曰豫州……正东曰青州……河东曰兖州……正西曰雍州……东北曰幽州……河内曰冀州……正北曰并州。”关于九州的说法，古籍中有四种：分别是《周礼•夏官•职方氏》， 《吕氏春秋•有始览•有始》，《尚书•禹贡》，《尔雅•释地》，四种说法的名称和各州所在地域稍有不同，但四种说法都没有说九州的面积 有多大。《周礼•夏官•职方氏》在叙述完九州之后说：“乃辨九服之邦国，方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服，又其外方五百里曰采服，又其外方五百里曰卫服，又其外方五百里曰蛮服，又其外方五百里曰夷服，又其外方五百里曰镇服，又其外方五百里曰藩服。凡邦国千里，封公以方五百里，则四公；方四百里，则六侯；方三百里，则七伯（郑玄说 “七”为“十一”之误）；方二百里，则二十五子；方百里，则百男。 以周知天下。”《周礼》的语言，经常是“以一概全”。这里说“其外方 五百里”，是以中间方千里的王畿向四面各扩五百里，实际上“侯服”的外边界是方两千里了。以此类推，最外层的“藩服”外边界是方一万里，合算起来就是2500万平方公里。《尚书•禹贡》只说有五服（甸服、侯服、绥服、要服、荒服），每服也是四面向外扩展五百里，如果王畿也是方千里的话，“荒服”的外边界为方6000里，合为900万平方公里。而秦朝的疆域只有350万平方公里，《周礼》和《禹贡》 都夸大了。 

《地官•载师》：“掌任土之法以物地事、授地职，而待其政令。以廛里任国中之地，以场圃任园地，以宅田、士田、贾田任近郊之地，以官田、牛田、赏田、牧田任远郊之地，以公邑之田任甸地，以家邑之田任稍地，以小都之田任县地，以大都之田任畺地。”郑玄注引《司马法》云：“王国，百里为郊，二百里为州，三百里为野，四百里为县，五百里为都。”这里出现了国中之地、园地、近郊之地、远郊之地、甸地、稍地、疆地。国中之地在王城之内。园地，孙诒让《周礼正义》说是城与廓之间。近郊、远郊、甸、稍、疆分别与《司马法》的郊、州、野、县、都对应。 

按《周礼》作者的设想，王畿方千里，王城处于中心的“地中”, 而最大的诸侯国公国不过方五百里，而且地处偏远。无论从实力看, 还是从所处形势看，大大小小的诸侯国都难以与王相抗衡。历史上的夏、商、周三代的统治中心都处于中华民族先民开发最早的地区，又恰好是现今中华民族生活的中心地带。从这点看，《周礼》作者所设想的蓝图有一定的历史依据，但他又按照中华民族的一种传统的思维方式作了理论的概括：以“地中”建王城，王城之外是层层叠叠的各级地域。说它是一种理想蓝图，是因为历史上找不到这样一个“地中”，也从来没有过这样一个个正方形叠加而成的行政区划。 

《周礼》设想出这样方整的行政区域，绝不是为了好看，其实际用意是为了实施对整个国家的控制。如《周礼》所述，王城之外是王自己的公邑和宗室、臣下的采地，较大的采地分布在外围形成屏障, 核心是组织严谨的六乡和六遂。王畿外的九服，不是王直接控制,而 分封给诸侯。这些诸侯分别享有土地、人民，但承认王为天下共主, 要将自己的出产贡献给王，遵照王的意旨服从王。为了加强控制力度，王还设立了州牧，接受王命驾驭一方诸侯。虽则这种分封制早已被郡县制所替代，但人们不能不承认分封制有其合理性。 

所谓采地，是分封给宗室、百官等的土地，表明其主人只是采食 这方土地上的租税，不拥有对土地的所有权。受封者犯罪或无人承袭时，采地由天子收回，成为公邑。之所以如此，无非是王畿为王直辖之区，不能再有分封的邦国，不能再有其他的土地所有者，只能以釆地的形式出现。采地分布于稍、县、都三个等次不同的区域内，距王城越远，面积越大。受封者各以其地位的尊卑而获大小不等的采地，尊者地大。大夫地位低，采地只有方二十五里，只能算是稍稍给予，所以大夫釆地集中的地域就称为“稍”。分封给卿的方五十里，分封给公和宗室的方一百里，反正是越大距王城越远。王畿最边远的地方成为宗室占有的大都的所在地，故而这里即以“都”命名。 

《周礼》没有提到王畿外九服各邦国的情况。依《周礼》惯例，不难举一反三，了解各诸侯同王一样,也有其直辖的区域，分封给各 自宗室、卿大夫的采地。甚至卿大夫也会在自己的采地内设置“侧室”“贰宗”。如此，自王以下，宗室、诸侯、各级卿大夫，分别可以支配、占有大小不等的土地。中国历来就有“溥天之下，莫非王土”的说法，王是最高的土地所有者。而按《周礼》所述，王又是实际控制土地最多的人。他拥有六乡、六遂，以及大量公田。这里所提供的赋税都归他所有。此外，三等采地上的租税，釆邑主不能独自享有,要上交四分之一给王。各侯国也要按规定缴纳贡物。也就是说，王除了是最大的土地主，可以支配他直接拥有的土地所提供的赋税外，还有他的臣下所提供的钱物可归他支配。这样的经济基础，构成了王享有至高无上的政治权力的基石。 

再说一说《周礼》中规定的税率。《地官•载师》：“凡任地，国宅无征，园廛二十而一，近郊十一，远郊二十而三，甸、稍、县都皆无过十二，唯其漆林之征二十而五。凡宅不毛者，有里布；凡田不耕者，出屋粟；凡民无职事者，出夫家之征。以时征其赋。”后世儒家经常称赞《周礼》税率之低。如果真是像这部经典中所说的那样，园廛等等仅仅二十而一，那倒是值得称羡的。然而细细考察，实际上《周礼》的税率与其说是低，还不如说高得相当可以了。《天官•大宰》曰：“以九赋敛财贿：一曰邦中之赋，二曰四郊之赋，三曰邦甸 之赋，四曰家削之赋，五曰邦县之赋，六曰邦都之赋，七曰关市之赋，八曰山泽之赋，九曰币余之赋。”其中的前六项属于农业税，第七项“关市之赋”和第八项“山泽之赋”大体属于工商业税。《地官•廛人》：“廛人：掌敛市絘布、总布、质布、罚布、廛布而入于泉府。”江永对此有详细的解说：“絘布者，市之屋税；总布者，货贿之正税；廛布者，市之地税也。古者建国，前立朝，后立市，国中大小之肆,皆是公家之财所成，故有屋税。廛者，市中空地，未有肆，停货物于此，则有地税。”这就说明廛人所征就是市场的坐商税、牙税、罚金 及占用官舍的租金等税费。“国宅无征”也不是事实，《天官•大府》：“关市之赋，以待王之膳服；邦中之赋，以待宾客。” 

税租只是劳动者负担的一部分，他们另外还要负担徭役，包括兵役。近郊以内为六乡所在地，这里的居民组成正六军，为王的主要武装；承担的徭役势必较其他地方为重，承担的赋税自应相对减少。甸、稍、县、都的税率为十分之二，也不是以此为劳动者负担的最高限额。甸内有六遂，组成副六军，徭役负担也不轻。所以实际上劳动者的负担为十分之三，甚至十分之四，也不是不可能的事。 

从整个《地官》各官府所掌职责看，其中包含了很多生态伦理观念。 

大司徒所掌，与生态有关的职责有：（1）“周知九州之地域广轮之数，辨其山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰之名物”，即查清九州地域的面积以及山林、川泽、丘陵、水边坡地、低湿地的物产。（2） “辨其邦国、都鄙之数，制其畿疆而沟封之，设其社稷之壝而树之田主”，即调查诸侯封国和王公贵族采地数，在各处边界挖沟并植树，建立祭祀社稷的土坛，为田神植上树。（3）“以土会之法辨五地之物生”，即根据各种土地的物产计算贡税的法规来调查山林、川泽、 丘陵、坟衍、原隰五种不同土地所产的动物和植物。（4）“辨十有二土之名物，以相民宅而知其利害，以阜人民，以蕃鸟兽，以毓草木， 以任土事。辨十有二壤之物而知其种，以教稼穡树蓺。”即根据不同 地势、不同土质的土地适宜于不同民众、鸟兽、草木的法则，调查12个地区（即吴越、齐、卫、鲁、赵、晋、秦、周、楚、郑、宋、燕）土地的各种物产名号，以繁殖鸟兽，种植果树和蔬菜，发展农林生产。（5）“以土均之法辨五物九等，制天下之地征，……以令地贡”,即按照不同土地调节贡税的法规，分辨五种土地的物产和九种土质，来确定应征的赋税和贡物。（6）“乃建王国焉，制其畿方千里而封树之。”“凡造都鄙,制其地域而封沟之”,即制定王国方千里的王畿，在边界挖沟种树；在王公贵族采地划定地域，在边界挖沟种树。（7）“以荒政十有二聚万民：……五曰舍禁”，即执行12项救荒政策来使人民不离散，第五项是开放关市和山泽禁令，使人民可以进入山林、川泽采捕度荒。（8）“颁职事十有二于邦国都鄙，使以登万民：……二曰树蓺，三曰作材，四曰阜藩，……八曰敛材，……”即辅导邦国及采地人民从事12种职业，包括种植果木蔬菜、采捕山泽木材等产物，养殖鸟兽，采集野生果实。大司徒属下有一批掌管山林川泽及其产物的官员，主管农、林、牧、渔等生产及教育、税收。小司徒之下有七类属官，如第六类掌管山林川泽的官员有山虞、泽虞、 林衡、川衡等，计有15职，足见生态保护制度中的职官配置系统已具规模，人员的数量设置也比较合理。 

在生态伦理的具体层次，提出了效法自然、因事制宜的原则，要求凡事有时有度、有数有量，不宜逾越，其内涵包括如下方面： 

一是保护土地资源。《周礼》主张实行土地国有的井田制。国家派专职官员管理土地资源，如山虞“掌山林之政令”，即掌管山林的政策法令，管理山林；林衡“掌巡林麓之禁令”，即负责巡视林麓，执行禁令；川衡“掌巡川泽之禁令”；泽虞“掌国泽之政令”；囿人负责管理苑囿牧场，饲养鸟兽；场人掌管场圃，种植各种果树和瓜类。为了从强化国家行政体制的角度来管理土地资源，建立了周全的管理机构和规划制度。其“经土地”之法是，“井牧其田野：九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都，以任地事而令贡赋”。井、邑、丘、甸、县、都均为正方形，有规整的道路和河流。为了达到充分使用土地资源的目的，还建立了版图文书制度。版图文书有疆域区域图、国中规划图、地质勘察图。版图文书的运用，无疑有利于了解和掌握国家土地状况，合理利用资源。 

二是合理利用土地。《周礼》中的做法有三，其一土宜之法，大司徒“以土宜之法辨十有二土之名物，以相民宅而知其利害，以阜人民，以蕃鸟兽，以毓草木，以任土事。辨十有二壤之物而知其种，以教稼穡树蓺”，这是根据土地条件种植适宜的作物。其二是土化之法， 根据土质、土色等将土壤分为九类，按照土壤肥瘠、土质状况，分别粪种。这“粪种”是否就是现代的施肥，没有直接证据，但可以肯定 的是用人力对土质进行改造，因为在春秋战国时期，已经有了施肥技术。其三是“莱”（休耕），《地官•遂人》说：“辨其野之土，上地、 中地、下地，以颁田里：上地，夫一廛，田百亩，莱五十亩，余夫亦如之；中地，夫一廛，田百亩，莱百亩，余夫亦如之；下地，夫一廛，田百亩，莱二百亩，余夫亦如之。”《地官•大司徒》也说：“凡造都鄙，制其地域而封沟之，以其室数制之。不易之地，家百亩；一易之地，家二百亩；再易之地，家三百亩。”“莱”就是休耕，“一易之地”是两年种一年，“再易之地”是三年种一年。这种休耕法，在春秋时期已经实行。近现代随着人口的增加，为了足够的粮食，人们开始对土地进行掠夺性种植，一年数熟，年复一年地施用化肥，造成土地板结、地力下降，种植成本上升而收获减少。人们终于发现早在春秋战国时期施行的土地休耕轮作制竟然能让日趋衰减的地力神奇般地恢复活力。 

三是保护森林。其一，委任专职人员负责林木保护，禁止乱砍滥伐。如“山虞”专职掌管山林的政令，“斩季材，以时入之。令万民时斩材，有期日。凡邦工入山林而抡材，不禁。春秋之斩木，不入禁。凡窃木者，有刑罚”。其实质就是要加强森林资源管理，这说明国家 对山地和森林所制定的管理政令，具有森林管理法的功能，其中提出了物类独立生存与共容的生态伦理观念，蕴含着自然的运行规律和物类的生存规律相互影响的素朴认识。其二，以法令的形式提倡植树造林。《地官•大司徒》“周知九州之地域广轮之数”，就是根据不同地势规定适宜生长的植物。为了保全百姓植树，还规定凡宅院内不种桑麻的，宅地要缴税；“凡庶民不畜者，祭无牲；不耕者，祭无盛；不树者，无椁；不蚕者，不帛；不绩者，不衰。”不种树者死后不能用椁, 不纺织者有丧事不能穿丧服，这无疑是一种相当严厉的处罚。 

其他还有保护川泽水产，保护野生动物，等等。 

《周礼》所体现的生态伦理思想是一个完整的系统，至少表明，在《周礼》成书的时代，华夏民族对自己所生存的自然环境已有相当深刻的理论认识和管理筹划了。